北洋政府的新闻立法与癸丑报灾

摘 要：北洋政府从建立之初，为了维护自身的统治在新闻立法上不断强化对新闻传播的控制，力图把握对舆论的绝对控制保证政权稳定，所以我们有必要对北洋政府的新闻立法进行研究，并分析其影响。

关键词：北洋政府；新闻立法；舆论；癸丑报灾

中图分类号：G210.9 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2012）09-0032-02

北洋政府的存在时间，确切地说是从1912年到1928年，是我国当时的合法政府。北洋主要是指我国渤海与黄海附近的地域，由于靠近北部的海洋，因这一代出现的新军统称为北洋军，北洋军组建的政府就叫做北洋政府。1912年，袁世凯盗取辛亥革命果实，利用权谋取得了中华民国临时大总统一职，之后逼迫南京临时政府迁移到北京，标志着北洋政府统治正式开始。1925年，由蒋介石领导成立的广州国民革命政府，形成与北洋政府对立的政权，随着1928年张学良东北易帜，北伐胜利最终宣告了北洋政府统治的终结。

北洋政府是主要依靠美英等帝国主义的援助与支持，由国内一些主要的官绅势力的庇护与供给。北洋政府注重发展民族教育和经济，在新闻传播方面表面上主张言论自由，在全国建立起自治化的统治。按照北洋政府的统治时期划分，主要可以分为袁世凯时期、皖系时期、直系时期以及奉系时期。在这几个时期内，北洋政府的新闻立法存在较大差异。

一、袁世凯统治时期的新闻立法

1912年，袁世凯窃取了辛亥革命的果实，当上中华民国临时大总统，北洋政府成立。由于政府刚刚建立，为了稳固政权，袁世凯在口头认同了《中华民国临时约法》。随后，在1914年袁世凯政府颁布的《中华民国约法》中，明确规定了民众在约法所规定的范围之内，可以享有言论、著作、集会、刊行的自由。但是，通过比较不难发现，袁世凯所谓《中华民国约法》中对于新闻立法的规定，无非就是将《中华民国临时约法》中所规定的只有在维持治安、增进公益或者在紧急必要时才可以限制民众的言论自由的这些具体的明文条例，笼统地归纳为“法律范围之内”，进而为自己所掌握的政府自由擅断提供了借口和所谓的法律依据。

（一）具体的新闻立法

不仅如此，为了更好地限制新闻传播对北洋政权的影响，袁世凯的北洋政府专门对于新闻立法作了界定。1914年4月，北洋政府颁布了专门针对报业的《报纸条例》，这一条例是在参考《大清报律》和日本《新闻纸法》的基础上制定的，从内容上看，也可以说是对后两部法律的继承。《报纸条例》一共有35条具体的法律条文，除了规定报纸的开办条件以及对报道失实的处罚之外，还对不能刊载的内容做出了具体规定。其中包括：扰乱政体的内容、破坏治安的内容、败坏风俗的内容等等，其他还包括政府外交和军事方面的秘密、预审未经公开判决的案件、禁止旁听的诉讼等内容。煽动、庇护犯罪之人和刑事被告人，攻讦他人隐私，损害他人名誉者也要受到相应法律的处罚。

《报纸条例》规定，报纸发行之前，必须缴纳“保押费”，在京师和一些都会商埠地方发行的报纸，还要加倍缴纳。该条例不仅从经济上阻碍新闻业的发展，在政治上也为新闻业设置了重重障碍，袁世凯统治时期的北洋政府依靠《报纸条例》对一些反映社会现实状况的报刊进行查封，对一些敢说真话的编辑和记者肆意抓捕，甚至杀害。这些做法直接扼杀了新闻事业的发展。当时北京《京报》（英文版）将《报纸条例》称为“世界上报律比较之最恶者”。

此后，袁世凯政府又相继补颁了《陆军部解释“报纸条例”第十条第四款军事秘密之范围》、《报纸侮辱公署依刑律处断电》以及《报纸条例未判案件包括于检厅侦查内涵》等规定。1914年12月，袁世凯政府变本加厉，出台了《出版法》，将《报纸条例》的适用范围从报纸扩大到所有出版物。《出版法》的一个最大特点，就是要求所有出版物必须在发行前交警察署审阅，这样使得政府有更大力度控制信息和舆论传播。此外，1915年2月和7月，袁世凯政府又分别颁布了《新闻电报章程》和《修正报纸条例》。《新闻电报章程》不但规定了新闻电报的具体费用，还通过控制电报等先进技术手段加强对新闻出版的控制；《修正报纸条例》对旧的《报纸条例》进行强化，扩大了北洋政府新闻控制的范围，加强了控制手段，进一步扩大了“警察官署”控制报纸言论的权力。

（二）癸丑报灾

1913年，袁世凯当局在镇压“二次革命”的同时，对国民党系的报刊及其他异己报刊大肆摧残。凡国民党系统的报刊一律扣以“乱党报刊”的罪名查封。非国民党系统的报刊，只要有碍袁世凯的独裁统治，也被乘机剿灭。由于袁世凯当局对报业的打压，造成大量记者被害被捕、大批报馆被查封、报业萧条的灾祸。到1913年底，全国继续出版的报纸只剩下139家，与1912年的500家相比，锐减了300多家，北京的上百家报纸也只剩下20余家。1913年是农历癸丑年，在中国新闻史上，将这一年报纸遭受的浩劫称为“癸丑报灾”。

袁世凯政府对于新闻传播的控制，为制造“癸丑报灾”提供了法律上的“依据”。

1912年4月到1916年6月袁世凯当权期间，全国报纸至少有71家被封，49家被传讯，9家被反动军警捣毁；新闻记者至少有24人被杀，60人被捕入狱。从1913年癸丑报灾，到1916年袁世凯为推行帝制而实行的对舆论的残酷压制，全国报纸总数仅维持在130～150家。

袁世凯是一个善用权谋术的人，他深谙舆论对维护一个政权稳定的重要性。在他建立北洋政府之初就在维护共和与民主上做足了表面文章，而暗地里却始终在维护大资本家、大地主的利益。回顾他执政期间对新闻行业的立法，真实的情况是：名为共和，实为专制。实际上就是严格控制舆论传播。袁世凯政府对于新闻业的苛刻立法，直接导致了新闻业持续低迷。袁世凯政府对于一些知识分子的迫害与残害，相比封建社会是有过之而无不及。不过也正是因为其对于政论报道的严格控制，直接促使了部分新闻报道权的确立，这也是袁世凯政府新闻立法的一个客观影响。所以，袁世凯在位期间针对新闻行业所制定的法律法规，对于其继任者有着重大的影响，同时也为当代中国新闻立法提供了另类的借鉴。